Государственное и муниципальное управление позиционируется как полностью проистекающий в официальной сфере процесс, а выпадающие из этого явления причисляются к дисфункциям (в основном, как факты коррупционной деятельности).

Вместе с тем необходимо понимать следующее. Во-первых, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, административные регламенты и должностные регламенты, иные регулирующие управленческие процессы акты приводят к не-мобильности управления. Это подкрепляется существенным объемом правовых пробелов и законодательных коллизий, в связи с чем возникают ситуации, в которых решение актуальных проблем в рамках легального управления невозможно.

Во-вторых, к негибкости государственного и муниципального управления приводят и особенности системы аккумулирования доходов бюджетов всех уровней и распределения межбюджетных трансфертов с целью обеспечения расходов. Не секрет, что поступление большинства средств на счета публично-правовых образований происходит преимущественно в 4 квартале года.

В-третьих, в силу действия ряда принципов, в том числе, конфиденциальности информации, защиты персональных данных и неразглашения первичных статистических данных [А], а также в силу причин технического характера, в отечественной системе государственного управления достаточно слабым оказывается межведомственный информационный обмен. В настоящее время он налажен в рамках системы оказания государственных и муниципальных услуг, но практически не решены проблемы обмена фактографической информацией (базами данных по населению, хозяйствующим субъектам) и статистической информацией.

В-четвертых, нельзя не отметить проблему низкого качества официальной статистики в разрезе муниципалитетов. Она связана как с ошибками сбора и подсчета показателей, так и с полной не-регистрацией ряда явлений, оказывающих значительное явление на социально-экономическое положение населения территории (промыслы, маятниковая миграция и проч.). В связи с этим зачастую муниципальные служащие обладают знанием о ряде проблем, которые не могут быть решены официально, так как государственная власть их «не видит».

Под действием этих и ряда иных причин возникают ситуации, когда решение или процесс согласования принятия решения вытесняются из легального поля. Согласно нашим наблюдениям, в тень может вымещаться, к примеру, сбор и анализ информации о территории или конкретной проблеме, координация деятельности ведомств (территориальных органов исполнительной власти и их отделов в муниципалитетах), резервный ресурсный фонд муниципального образования, стимулирование социальной ответственности бизнеса.

Поскольку ещё не получившие широкого описания феномены становятся очевидными на примерах, перейдём к их рассмотрению.

№1. Мобильный финансовый фонд муниципальных образований.

Руководитель Управления Федеральной налоговой службы по Новосибирской области констатировал, что ряд муниципальных образований предпочитают не сотрудничать с налоговыми инспекциями, легализуя неформальную экономику, а использовать серые предприятия как источники ресурсов в случае непредвиденных ситуаций. Если органы местного самоуправления укажут налоговым органам на незарегистрированное предприятие, последнее либо полностью прекратит свою деятельность, либо перейдёт в официальную сферу. Второй вариант приведет к повышению доходов местного бюджета (в основном, поступлений от НДФЛ) в краткосрочном периоде, однако, как замечено на практике, уже в следующем бюджетном году объём трансфертов выравнивающего характера (дотаций) будет снижен на соответствующую величину. Иными словами, выгоды муниципалитета от такого действия незначительны, наоборот, в последующем органы местного самоуправления будут вынуждены бороться за жизнеспособность ещё большего количества предприятий на территории. В связи с этим наблюдается следующее явление. Органы местного самоуправления, зная о наличии теневого бизнеса на территории, не легализуют его посредством обращения в инспекции налоговой службы, за что бизнес оказывает финансовую (и другую ресурсную) помощь муниципалитету при необходимости. Оба участника получают выигрыш – бизнес – меньший объем издержек (по сравнению с вариантом легализации), муниципалитет – мобильный финансовый фонд, присутствуют также и положительные внешние эффекты для населения муниципалитета – как правило, из таких средств оперативно закрываются локальные проблемы в сфере ЖКХ и благоустройства.

№2. Стимулирование социальной ответственности легального бизнеса посредством межличностных отношений. В частности, в одном из муниципальных районов Липецкой области был благоустроен центр населенного пункта за счет полученных от местного бизнеса строительных материалов, выделенных ими техники и работников. В данном случае, за счёт хороших отношений руководство муниципалитета стимулирует их «работать на благо территории», бизнес же, зная, что в случае возникновения затруднений в дальнейшем (тяжёлой финансовой ситуации, требующий, к примеру, льгот по местным налогам и сборам) им пойдут навстречу, тем более, лично наблюдая благоустройство территории, не скупится на выделение ресурсов. Руководство муниципалитета выступает координатором и организатором процесса.

В сельском поселении Караидельского муниципального района Республики Башкортостан глава является бывшим предпринимателем. В местном бюджете не было средств на вывоз мусора, в связи с чем он накапливался, «лежал» по берегам протекающей реки. За счет наличия хороших личных связей глава муниципалитета договорилась с местными предпринимателями о том, что они за свои средства по очереди вывозят мусор с территории.

№3. Информационный обмен. В виду наличия целого ряда ограничений обмен информацией между органами государственной власти на территории крайне затруднен. В то же время, имеющаяся система статистического обеспечения муниципалитетов не может удовлетворить их информационные потребности. В связи с чем, опять же, муниципальные служащие извлекают ресурсы из межличностных отношений для того, чтобы понимать, что происходит на территории.

Так, в одном муниципальном образовании Калужской области муниципальные служащие экономического блока договорились с представителями Росстата о том, что на выходные и ночное время муниципалитет будет брать первичные бланки переписи малого и среднего бизнеса 2011 года, чтобы понимать, что происходит в данной сфере. Причём, они отметили низкое качество заполнения бумаг респондентами [B].

Как отмечал заместитель руководителя администрации одного из муниципальных районов Республики Коми, в этом смысле качество информационного обеспечения органов местного самоуправления объясняется сплоченностью местного общества – возможностью узнать требующуюся информация по неформальным каналам – потому что в предоставлении любой информации государственными ведомствами на территории может быть отказано по формальным причинам, а обязанность бизнеса отвечать на информационные запросы муниципалитета в законодательстве не закреплена.

В определённых условиях информирование через неформальные связи позволяет решить проблему координации деятельности органов власти различных уровней на территории, условия для которой [координации] действующим законодательством не созданы. Так, в одном из муниципальных районов Тюменской области проходит федеральная дорога, которая одновременно служит для населенного пункта – административного центра района защитной дамбой от разливающейся во время паводков реки. Федеральные власти объявили тендер на её перекрытие, который одна из компаний выиграла за счёт снижения издержек путём значительного уменьшения гравийной «подушки» (в конечном счете, высоты полотна дороги относительно уровня земли). При этом не принимались во внимание дополнительные функции дороги, а информировать муниципалитет о реализуемых на его территории мерах ни федеральные, ни региональные органы власти не обязаны. Глава муниципального образования узнал о проводимом тендере по неформальным каналам, и, заручившись поддержкой МЧС, через региональный уровень смог добиться учёта местных условий при перекрытии дороги.

№4. Влияние на качество бизнеса на территории. Через неформальные отношения может регулироваться и качество жизни на территории. Так, управленческая команда муниципального образования официально не может оказать влияние на вхождение или не-вхождение нового бизнеса на местный рынок. Однако имеются случаи, когда руководство муниципалитета (если оно сильное, имеет горизонтальные связи с отделами органов государственной власти на территории), видя, что входящий на рынок хозяйствующий субъект заинтересован исключительно в получении возврата с НДС, а реально бизнесом на территории заниматься не собирается, проводит разъяснительные работы [C] , тем самым предотвращая фиктивную и незаконную экономическую деятельность в муниципалитете.

№5. Замещение одними органами исполнительной власти функций других при сокращении низовых подразделений. В 2010-2011 годах была проведена оптимизация структуры МВД, приведшая к сокращения штатной численности на 20%, в основном, за счёт низовых подразделений [D]. Главы сельских поселений одного из муниципальных образований Тюменской области, расположенного на границе с Казахстаном, сообщают, что в этих условиях функцию по обеспечению правопорядка на территории, в том числе, бывшие функции участковых, частично взяли на себя пограничники (сотрудники Пограничной службы Федеральной службы безопасности). В том числе, они проверяют маргинальное население (преимущественно, при обращении глав сельских поселений с таким запросом).

Таким образом, мы можем говорить о широком спектре более или менее легальных действий в рамках системы государственного и муниципального управления, которые не фиксируются в официальных документах, регламентирующих управленческие процессы.

При формальном разборе многие из них могут быть отнесены к коррупционногенным по форме, но в данном случае, с нашей точки зрения, важно, что они не являются таковыми по содержанию. Иными словами, при невозможности решения проблемы в официальной плоскости «хороший» управленец переходит в неформальную плоскость, где извлекает ресурсы из межличностных отношений на благо территории, для удовлетворения потребностей и нужд местных сообществ (это важное отличие от коррупционной деятельности, целью которой является личное обогащение).

Иными словами, теневое, или неформальное, государственное и муниципальное управление позволяет нивелировать недостатки формального – немобильность бюджета, взаимную информационную закрытость ведомств, нескоординированность деятельности различных органов власти на территории, что, в конечном счете, повышает уровень жизни местного населения. Его проявления следует рассматривать не как локальные случаи и несовершенства, а как часть общей системы, дополняющей официальное поле государственного и муниципального управления.

[А]. Федеральный закон от 27 июля 2006 № 152-ФЗ «О персональных данных».

Федеральный закон от 29 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Федеральный закон от 29 ноября 2007 № 282–ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».

Постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 620 «Об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета».

[B]. При необходимости указывать показатели в тысячах, указывали в рублях или в миллионах. При этом мы снова возвращаемся к вопросу официальных статистических данных – муниципальные служащие корректировали показатели (при занесении в свою базу) на основе личного знания о предприятиях, сравнения указанных сумм с масштабами бизнеса. Подчеркивается, что сотрудники Росстата вбивают указанное без критической проверки – если система не выдает наличия арифметических ошибок, данные не корректируются.

[C]. Достаточно жесткого характера, соответственно, с обещанием привлечения правоохранительных органов в случае неследования рекомендациям.

[D]. Криминальная статистика: механизмы формирования, причины искажения, пути реформирования. Исследовательский отчет / Шклярук М., Скугаевский Д., Дмитриева А., Скифский И., Бегтин И. – СПб.; М.: Норма, Центр независимых социальных исследований и образования, 2015. – 122 с.

Источники информации: 

Интервью с руководителем Управления Федеральной налоговой службы России по Новосибирской области А.В. Легостаевым, 06.07.2013.

Интервью с первым заместителем главы *** муниципального района Липецкой области, 23.08.2014.

Интервью с главой *** сельского поселения Караидельского муниципального района Республики Башкортостан, 01.07.2010.

Интервью с руководителем отдела экономической политики *** муниципального образования Калужской области, 06.09.2013.

Интервью с заместителем руководителя администрации *** муниципального района Республики Коми, 13.11.2013.

Аппаратное совещание с главами сельских поселений *** муниципального района Тюменской области, 18.07.2014.

Интервью с главой *** муниципального района Тюменской области, 19.07.2014.